GOSZAKUPKI.RU СТАТЬИ 

М.М.Горбунов-Посадов. Электронные государственные закупки Электронные конкурсные процедуры

обложка

Введение

1. За рубежом

2. Россия: начало пути

3. Электронные конкурсные процедуры

4. Нормативно-правовое регулирование

5. Электронные неудачи закона 94-ФЗ

6. Сервер goszakupki.ru

Заключение

Литература


3. Электронные конкурсные процедуры

3.1. Состояние дел и проблемы

3.2. Общероссийский сайт

3.3. Подготовка и публикация конкурсной документации

3.4. Рассылка новостей конкурса

3.5. Прием заявок и завершение конкурса

3.6. Электронный аукцион

3.7. Запрос котировок

3.1. Состояние дел и проблемы

Сложившаяся в настоящее время в России система госзакупок [1–3] в известной мере отвечает требованиям рыночной экономики. Крупные закупки производятся, как правило, посредством объявления открытого конкурса поставщиков.

Российское законодательство до недавнего времени предполагало, что все процедуры проведения конкурса опираются исключительно на "бумажные" отношения между заказчиком и участниками. Тем не менее, благодаря сайтам бумажных изданий и другим проектам (см. разд. 2.4, 2.5), значительный сектор госзакупок фактически давно переместился в электронную сферу. Дополнительный импульс этому движению придало Постановление Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. Вступивший в силу 1 января 2006 г. Федеральный закон Российской Федерации № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" окончательно закрепил роль интернета как одного из основных каналов взаимодействия между участниками размещения заказа и заказчиком.

Вместе с тем, для полновесного перехода к электронным государственным закупкам предстоит приложить еще немало усилий. Требуется систематически переосмыслить под новым углом зрения все аспекты конкурсных закупок: скорректировать действующее законодательство, принять ряд организационных мер, а также спроектировать и реализовать средства программной поддержки.

Вопросы нормативно-правового регулирования и программной реализации электронных госзакупок мы рассмотрим позднее. Сначала надо выяснить, как трансформируются конкурсные процедуры при переходе от "бумажных" к электронным госзакупкам. К сожалению, написанные в спешке положения закона 94-ФЗ лишь обозначили некоторые начальные контуры электронных госзакупок. В последующих разделах мы попытаемся восполнить некоторые пробелы этого закона и спрогнозировать, как должны будут выглядеть основные электронные госзакупочные процедуры после ожидающего нас, по-видимому, внесения в закон необходимых поправок.

3.2. Общероссийский сайт

Важнейший девиз торгов для государственных нужд — открытость. Этот девиз однозначно диктует нам, что в качестве основной связующей среды для проведения электронных закупок надлежит выбрать интернет — среду, обеспечивающую всем и каждому доступ к размещаемой в ней информации.

Следующий вопрос — где именно следует размещать материалы госзакупок в интернете? На первый взгляд, тут возможны два решения: либо на сайте госзаказчика, либо централизованно, на едином для всех официальном сайте российских госзакупок. При более тщательном рассмотрении оказывается, что единый сайт заметно предпочтительнее.

Прежде всего, единый сайт способствует консолидации российского экономического пространства. Сюда стекаются сведения обо всех проходящих в стране конкурсах госзакупок. Здесь эти сведения систематизируются, что позволяет посетившему сайт поставщику использовать разнообразные механизмы поиска: классификаторы, ключевые слова, контекстный поиск и т. д. Придя на сайт, можно попросить, например: "Показать все открытые в настоящий момент конкурсы на поставку товара Т в регион Р".

Поставщик, ищущий пути сбыта своей продукции, на общероссийском сайте сразу увидит общую картину государственных закупок данного товара по стране в целом. Если же разнести информацию о конкурсах по отдельным сайтам госзаказчиков, то чтобы сформировать такую картину, поставщику придется долго искать и перелопачивать многочисленные web-страницы. Кроме того, госзакупочная информация на этих страницах будет, скорее всего, представлена в различных форматах и, вероятно, вытеснена на периферию сайта.

Кроме того, далеко не каждому госзаказчику по силам создание и поддержка собственного сайта, не говоря уже о выводе сайта на тот уровень обслуживания конкурса, который способен обеспечить специализированный официальный сайт. Здесь требуются заметные материальные вложения, а также привлечение дефицитных специалистов, имеющих опыт размещения информации в интернете. Напротив, как будет видно из дальнейшего изложения, для проведения электронного конкурса на базе специализированного сайта госзакупок госзаказчику не нужно ничего кроме владения простейшими навыками работы на компьютере.

Наконец, при возникновении коллизий между заказчиком и участником конкурса официальный сайт госзакупок может выступить в роли независимого и весьма информированного арбитра. Сайт должен вести общедоступный протокол изменений, вносимых в опубликованную конкурсную документацию. Автоматически формируемый протокол изменений, в частности, не позволит госзаказчику, подправившему документацию, по забывчивости или злонамеренно не проинформировать об этом участников размещения заказа.

Список преимуществ специализированного сайта можно легко продолжить. Однако приведенных выше соображений достаточно, чтобы утверждать: общероссийский официальный сайт — наиболее перспективный инструмент обслуживания электронного конкурса.

В то же время публикация информации о конкурсе на собственном сайте госзаказчика может быть оправдана, если она выполняется в дополнение, а не вместо обслуживания конкурса официальным сайтом. Посетитель сайта госзаказчика в этом случае получает возможность тут же, "не сходя с места", познакомиться и с госзакупочной ветвью его деятельности. Технически организовать такое дублирование информации о конкурсе несложно, но здесь, однако, не следует забывать о поддержании целостности информации, размещаемой в интернете: изменения в конкурсные документы должны вноситься одновременно и на официальном сайте, и на собственном сайте госзаказчика.

Интересным дополнением к официальному общероссийскому сайту госзакупок могут служить региональные или ведомственные сайты госзакупок, а также соответствующие разделы на сайтах региональных администраций или ведомств.

Должен ли общероссийский сайт госзакупок быть единственным? К единственности, по-видимому, следует стремиться в перспективе. Но на первых порах имело бы смысл допустить сосуществование нескольких общероссийских официальных сайтов, в результате конкуренции которых удалось бы быстро отшлифовать основные организационные и алгоритмические решения.

К сожалению, в законе 94-ФЗ приведенные выше соображения учтены не были. Закон, с одной стороны, предписывает создание тысяч официальных сайтов, а с другой стороны, никакой конкуренции между этими сайтами не предусматривает: все официальные сайты являются монополистами. Подробному анализу этой и других электронных слабостей закона 94-ФЗ далее будет посвящен самостоятельный раздел 5. Здесь же мы продолжим обсуждение того, как должны были бы выглядеть процедуры электронного размещения государственного заказа, если бы им не помешал упомянутый закон.

3.3. Подготовка и публикация конкурсной документации

Проведение конкурса начинается с составления извещения о конкурсе и конкурсной документации.

Извещение о конкурсе имеет относительно устоявшуюся структуру, что позволяет разработать для него электронный шаблон. Электронный шаблон размещается на сайте госзакупок и предъявляется госзаказчику всякий раз, когда он объявляет новый конкурс. Заполняя шаблон извещения, заказчик конкретизирует основные параметры объявляемого конкурса (их около тридцати). Шаблон не даст упустить из виду какой-либо из важных параметров. Кроме того, применение единого шаблона позволяет выдержать извещения о различных конкурсах в одном и том же стиле, что заметно облегчает восприятие этих данных поставщиками. Наконец, электронный шаблон способствует органичному включению сведений о конкурсе в базу данных конкурсов, а это создает предпосылки для автоматического обслуживания конкурса сайтом госзакупок.

Тексты остальных компонентов конкурсной документации в настоящее время варьируются достаточно широко, поэтому ставить вопрос о внедрении электронных шаблонов, задающих состав или структуру конкурсных документов, по-видимому, преждевременно. Единственное ограничение, которое, возможно, потребуется здесь ввести, — применение единого фиксированного формата при подготовке всех конкурсных документов. В качестве такого формата имеет смысл принять формат редактора MS Word — стандарт де-факто российского делопроизводства. Впрочем, возможны и другие решения. Так, в системе электронных госзакупок Германии в качестве единого стандарта утвержден формат pdf. В то же время официальный российский сайт zakupki.gov.ru не накладывает никаких ограничений на формат конкурсных документов.

Наряду с документами, регламентирующими процедуру конкурса, в комплект подготавливаемой документации входит форма конкурсной заявки, которую в свою очередь имеет смысл представить (целиком или частично) в виде электронного шаблона, предназначенного для заполнения поставщиком. Все преимущества шаблона, перечисленные выше применительно к извещению о конкурсе, в равной мере относятся и к шаблону заявки. Помимо этого, применение электронного шаблона заявки открывает возможность автоматической систематизации всего пакета полученных заявок, что впоследствии заметно облегчит деятельность конкурсной комиссии по определению победителя.

Каким образом информация о новом конкурсе доходит до поставщика? Прежде всего, извещение о конкурсе и конкурсная документация передаются по каналам интернета от заказчика на официальный сайт госзакупок, публикуются там и тем самым становятся доступными для всех пользователей всемирной сети. Вместе с тем, интернет-публикация не отменяет обращения к традиционным средствам массовой информации. Параллельные "бумажные" публикации вполне допустимы и даже желательны (рис. 1). Однако в электронном конкурсе интернет-публикация становится главенствующей, поэтому в каждой бумажной публикации должна теперь указываться ссылка (URL) на извещение в интернете.

Оповещение о конкурсе

Рис. 1.  Оповещение о конкурсе

Информация идет к поставщику и другими путями. Он имеет возможность подписаться на тематическую рассылку извещений об объявляемых на официальном сайте конкурсах интересующей его категории и тем самым регулярно получать всю нужную ему информацию по электронной почте. Кроме того, официальный сайт ведет базу данных поставщиков, где отражены их возможности и интересы. Благодаря такой базе госзаказчик, публикуя на сайте извещение о конкурсе, может дополнительно разослать адресные приглашения наиболее перспективным поставщикам (рис. 1).

3.4. Рассылка новостей конкурса

Итак, пусть сработал один из перечисленных каналов, и потенциальный участник получил извещение о конкурсе и конкурсную документацию. Дальнейшее взаимодействие между поставщиком и заказчиком также строится на базе интернета.

Запросы на разъяснение конкурсной документации участники конкурса направляют по электронной почте или же посредством заполнения запросной формы на сайте госзакупок. Запросы не адресуются непосредственно заказчику, а всегда проходят через сервер. Сервер отправит по электронной почте участнику конкурса квитанцию о приеме его запроса, а сам запрос перешлет в конкурсную комиссию. Далее сервер проследит, чтобы конкурсная комиссия уложилась в отведенный срок ответа на поступивший запрос.

Закон 94-ФЗ, в отличие от ранее действовавшего законодательства, не предусматривает рассылку такого ответа всем участникам размещения заказа, однако, к счастью, и не запрещает это делать. Поскольку технически серверу по сути безразлично, отправить письмо одному или всем участникам, он, разумеется, разошлет письма всем, избавив их от необходимости регулярно осматривать web-страницу конкурса в надежде обнаружить очередные размещенные там разъяснения.

Сервер ведет список рассылки новостей конкурса, куда может включить себя любой пользователь интернета, заинтересовавшийся данным конкурсом госзакупок. Участник конкурса, получивший конкурсную документацию из интернета, обязан включить себя в список рассылки, так как иначе к нему не попадет предусмотренная действующим законодательством оперативная информация. Обязательность подписки имеет смысл закрепить в конкурсной документации, потребовав от такого участника указать в конкурсной заявке выданный ему сервером номер квитанции подписки на новости конкурса.

Ответы на запросы по разъяснению конкурсной документации рассылаются всем подписчикам новостей конкурса. Этот же список рассылки используется для оповещения участников конкурса о произведенных заказчиком изменениях в конкурсной документации, о размещении на сайте конкурса протоколов конкурсной комиссии и о других подобных событиях.

Весь документооборот конкурса, проходящий через сервер госзакупок, подробно протоколируется. Это позволяет в случае возникновения разногласий предъявить заинтересованным сторонам исчерпывающие объективные протоколы состоявшихся контактов между организатором и участниками конкурса.

3.5. Прием заявок и завершение конкурса

В электронном конкурсе конкурсные заявки, как и остальные документы, составляются в электронной форме и передаются по каналам интернета. Официальный сайт госзакупок непосредственно вслед за публикацией конкурсной документации открывает процесс приема заявок на участие в объявленном конкурсе.

Заинтересовавшийся конкурсом поставщик знакомится с размещенной в интернете конкурсной документацией, заполняет шаблон конкурсной заявки и передает сформированную заявку на сервер госзакупок. Сервер проверяет, не истек ли указанный в конкурсной документации срок подачи заявок, и высылает поставщику либо сообщение, объясняющее причину отклонения заявки, либо квитанцию, подтверждающую принятие заявки для участия в конкурсе. В последнем случае сервер, кроме того, высылает организатору конкурса уведомление о поступлении очередной заявки.

Чтобы придать электронной конкурсной заявке юридическую силу, поставщик должен ее подписать. Для этого служит электронная цифровая подпись (ЭЦП). К сожалению, аппарат ЭЦП пока не получил в нашей стране должного развития и поддержки. О роли ЭЦП в системе электронных государственных закупок и о перспективах построения в России инфраструктуры, обслуживающей аппарат ЭЦП, мы поговорим в последующих разделах.

С помощью независимого сервера неплохо реализуется процедура "вскрытия конвертов". Напомним, что согласно действующему законодательству поступившие на конкурс конверты с конкурсными заявками запрещено вскрывать до объявленного в конкурсной документации момента публичного вскрытия заявок. В электронном конкурсе конвертов нет, но требование соблюдения конфиденциальности, разумеется, остается в силе: никто не вправе узнать содержимое электронных заявок до момента вскрытия.

Если заявки по электронной почте или по другому каналу интернета передаются непосредственно госзаказчику, то возможность обеспечения временной недоступности содержащейся в заявке информации вызывает у участников конкурса вполне понятные сомнения. Заметно убедительнее предложить поставщикам шифровать свои заявки открытым ключом госзаказчика, но направлять их не сразу госзаказчику, а сначала на официальный сервер госзакупок (рис. 2). Сервер помещает приходящие заявки в недоступное извне защищенное хранилище и держит их там до момента вскрытия заявок, указанного в конкурсной документации. Вскрытие заявок реализуется как предоставление конкурсной комиссии доступа к зашифрованным заявкам. Конфиденциальность обеспечена: персонал сервера не может узнать содержимое заявок, так как не владеет закрытым ключом госзаказчика и, следовательно, не способен их расшифровать, а госзаказчик не может прочитать заявки раньше времени, так как не имеет доступа к защищенному хранилищу сервера.

Прохождение конкурсных заявок

Рис. 2.  Прохождение конкурсных заявок

По завершении вскрытия заявок сервер госзакупок "оглашает" (т. е. публикует в интернете и рассылает по электронным адресам участников конкурса) всю ту информацию о составе участников конкурса, предоставление которой предусмотрено действующим законодательством. Помимо заключительного оглашения состава участников, можно организовать и прямую интернет-трансляцию процедуры вскрытия заявок в видео и/или в текстовом режиме.

Для организации широковещательной прямой видеотрансляции вполне достаточно бытовой видеокамеры среднего класса и интернет-канала средней пропускной способности. Объектив видеокамеры направляется на рабочий стол конкурсной комиссии, видеосигнал передается на сервер, а оттуда рассылается на компьютеры участников конкурса.

Текстовый режим предполагает, что секретарь конкурсной комиссии непосредственно по ходу вскрытия заявок ведет протокол. Как только в протоколе появляется запись об очередном участнике конкурса, она тут же передается по каналам интернета на сервер и далее к участникам конкурса.

Благодаря прямой трансляции участники конкурса получают возможность, не приезжая на заседание конкурсной комиссии, тем не менее "вживую" наблюдать за процедурой вскрытия заявок на экране своего компьютера. Вместе с тем ничто не мешает участникам конкурса по старинке лично прибыть на заседание комиссии и непосредственно наблюдать, как с головного сервера считываются тексты поступивших заявок.

Впрочем, если в "бумажном" конкурсе законодательно закрепленное требование публичности вскрытия заявок представляется весьма органичным, то при электронных отношениях публичность вскрытия во многом теряет смысл. Воочию убедиться в том, что его электронную заявку никто не прочитал раньше времени, прибывший на вскрытие конкурсант не сможет. Протокол вскрытия практически одновременно появляется и у конкурсной комиссии, и в интернете, так что эффект присутствия в равной мере реализуется как на заседании комиссии, так и у компьютера на рабочем месте конкурсанта. Наконец, большинство претензий к проведению процедуры вскрытия должно теперь адресоваться не конкурсной комиссии, а официальному сайту, который в свое время выслал конкурсанту квитанцию о приеме его заявки. Таким образом, похоже, отпали все причины, из-за которых конкурсанту имело смысл ехать на заседание комиссии.

Заявки вскрыты, и конкурсная комиссия приступает к работе. Заметным подспорьем для нее станут сводные таблицы параметров поступивших заявок, автоматическое формирование которых стало возможным благодаря применению техники шаблонов.

Так или иначе, в результате работы конкурсной комиссии определяется победитель конкурса. В соответствии с действующим законодательством информация о победителе должна быть опубликована. Конкурсная комиссия размещает на официальном сайте итоговый протокол конкурса, а сайт, в свою очередь, рассылает сообщение о появлении итогового протокола подписчикам новостей конкурса по электронной почте.

Определив победителя конкурса, госзаказчик заключает с ним контракт и затем контролирует выполнение заключенного контракта. На этом последнем этапе также можно ставить вопрос о компьютерной поддержке, однако рассматривать его мы не будем, поскольку специфика госзакупок тут несущественна.

3.6. Электронный аукцион

Закон 94-ФЗ ввел новый для российских госзакупок способ размещения заказа — аукцион, а также задал определенные рамки для проведения аукциона в электронной форме. Остановимся на некоторых процедурных особенностях электронного аукциона.

Прежде всего, при подготовке электронного аукциона необходимо предусмотреть возможность электронной подписки на новости аукциона. Подписка дает в руки госзаказчика канал для оперативной связи с участниками аукциона. В частности, если после размещения извещения об аукционе будет обнаружена какая-либо неточность в тексте извещения, госзаказчик может смело редактировать этот текст. Ведь благодаря проведенной подписке заказчик уверен в том, что подписанные на рассылку новостей участники аукциона сразу же получат электронные письма с сообщением о внесенных исправлениях. Как и в случае конкурса, организацию подписки на новости аукциона должен взять на себя официальный сайт госзакупок.

Конкретные электронные аукционные процедуры прописаны в законе недостаточно подробно, что дает простор для различных их реализаций. Таких реализаций, вообще говоря, может появиться несколько тысяч, поскольку каждому госзаказчику предоставлено право выбора конкретной реализации (статья 41, часть 5). Государственному заказчику тут можно только посочувствовать, так как согласно закону он обязан обеспечить надежность выбранной реализации. Как найти добротную реализацию, как обеспечить искомую надежность, — закон не поясняет, да и вряд ли тут можно дать какие-либо разумные рекомендации. Здравый смысл подсказывает, что выбором программной реализации аукционных процедур должен был заниматься общероссийский официальный сайт, а вовсе не госзаказчик. Но с законом не поспоришь...

Единственный положительный момент в данном положении закона заключен в том, что в результате, возможно, мы станем свидетелями конкуренции между несколькими реализациями электронного аукциона. А эта конкуренция должна рано или поздно привести к удобному для всех и надежному набору электронных аукционных процедур.

Нельзя не упомянуть очевидный просчет законодателя, не предусмотревшего для электронной версии ограничений на шаг аукциона. Тем самым заторговавшийся участник электронного аукциона получил возможность в полном соответствии с положениями 94-ФЗ ловко уйти от подписания контракта. Для этого ему достаточно написать небольшую программу, которая будет каждые полчаса сбрасывать с цены контракта по одной копейке, — в результате аукцион затянется на сотни лет.

3.7. Запрос котировок

Еще один способ размещения государственного заказ, предусмотренный законом 94-ФЗ, — запрос котировок. В части 1 статьи 42 этого закона записано "Под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта". Запрос котировок — единственный способ размещения заказа, где законодатель решился полностью довериться интернету, отказавшись от использования бумажных средств оповещения.

Процедуры запроса котировок скоротечны, от момента размещения извещения до истечения срока подачи котировочных заявок может пройти всего четыре рабочих дня, и поэтому особую актуальность приобретает уже не раз упоминавшийся здесь аппарат электронной подписки на рассылку новостей. О проведении запроса котировок можно узнать только по каналам интернета, и эти же каналы (в данном случае, аппарат электронной почты) имеет смысл задействовать для оперативной передачи сообщений от заказчика к участникам.

Если после дня окончания срока подачи котировочных заявок подана только одна заявка, срок подачи заявок продлевается на четыре рабочих дня, при этом госзаказчик, обязан направить запрос котировок не менее чем трем участникам, которые могут осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг. Здесь известные сложности вызывает оформление отчетности. В отчетных документах должны быть предусмотрены средства убеждения контролирующей организации в том, что госзаказчик действительно разослал предписанный действующим законодательством минимум запросов. Поэтому производить рассылку запросов имеет смысл не непосредственно по электронным адресам отобранных поставщиков, а через официальный сайт госзакупок. Сайт протоколирует проведенные рассылки и тем самым накапливает объективные материалы для последующих проверок.

Для осуществления рассылки госзаказчик заполняет электронную форму, где указывает электронный адрес поставщика, наименование поставщика, источник, из которого был получен электронный адрес поставщика, и, разумеется, само письмо с запросом.

В качестве источника получения электронного адреса поставщика, как правило, указываются различные торговые площадки типа price.ru (поставки компьютерного оборудования). Указание источника позволяет при проверке удостовериться в добросовестности госзаказчика. Помимо этого, на официальном сайте можно публиковать реестр наиболее часто указываемых источников, помогая тем самым проведению последующих запросов котировок.

Рассылаемые электронные письма снабжаются электронной цифровой подписью сайта, приобретая необходимый им официальный статус. В условиях, когда подавляющее большинство российских госзакупщиков не имеет собственной электронной подписи, такая возможность представляется весьма полезной.

Кроме того, проведение рассылки запросов через сервер может послужить действенным механизмом накопления информации о поставщиках. В самом деле, если сервер в дополнение к рассылке запроса от госзаказчика попросит поставщика сообщить ему ряд сведений о себе, заполнив прилагаемую к письму форму, то из таких сведений будет постепенно формироваться чрезвычайно полезная для госзаказчиков база данных о поставщиках. Затем сервер может предложить госзаказчику сообщить ему о проведенных закупках. Эти сведения также заносятся в базу данных, позволяя последующим госзаказчикам составить мнение о возможностях и надежности отдельных поставщиков.   Далее