Электронные неудачи закона 94-ФЗ

Роль Федерального закона Российской Федерации № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в формировании правового базиса российских электронных госзакупок весьма неоднозначна.

С одной стороны, закон достаточно определенно высказывается в пользу включения в аппарат государственных закупок электронных процедур. Введены понятия официальных сайтов, жестко закреплена обязательность публикации в интернете извещений о конкурсах, конкурсной документации, протоколов работы конкурсной комиссии, сообщений об отмене конкурсов и т.п.

С другой стороны, легко заметить, что закон писался в спешке и многие аспекты электронных отношений между заказчиком и поставщиками остались непроработанными. Прежде всего, попытаемся проанализировать, что принес закон 94-ФЗ поставщику и заказчику.

5.1. Что принес закон поставщику

Основным достоинством закона 94-ФЗ в глазах поставщика является публикация в интернете конкурсной документации. В новых условиях поставщик сразу получает исчерпывающую информацию о конкурсе. Теперь исключена бытовавшая в прошлом нелепейшая ситуация, когда поставщику, прочитавшему лаконичное извещение о конкурсе, требовалось добраться до заказчика, получить (купить) у него документацию — и все это, возможно, лишь затем, чтобы убедиться в том, что данный конкурс ему неинтересен.

В то же время, если следовать логике положений закона, после принятия решения об участии в конкурсе поставщику все же имеет смысл съездить к заказчику за конкурсной документацией: только так он сможет обратить на себя внимание и в дальнейшем получать от заказчика сообщения о событиях конкурса. Правда, события конкурса отражаются теперь на официальном сайте, но чтобы следить за ними, поставщик должен систематически просматривать сайт конкурса, а это, похоже, несколько сложнее, чем разовая поездка к заказчику. От поездки за документацией закон мог бы легко избавить, предусмотрев электронную подписку на рассылку новостей конкурса, однако требование электронной рассылки в закон не вошло.

5.2. Что принес закон госзаказчику

Если посмотреть на закон глазами госзаказчика, то выясняется, что ему лишь прибавляются новые хлопоты. Заказчик обязан выполнять практически все те процедуры, которые он выполнял ранее при господстве "бумажных" технологий. Но теперь трудоемкость этих процедур, грубо говоря, удваивается: наряду с "бумажными" манипуляциями надо еще раз сделать по существу то же самое, но в электронном переложении. Причину такого удвоения трудоемкости найти несложно. Это — робость законодателя, осознавшего неизбежность привлечения интернета к госзакупкам и закрепившего такое привлечение, но не решившегося при этом отказаться от отживших свое "бумажных" отношений.

5.3. Сроки электронных и бумажных процедур

Попытки законодателя усидеть одновременно на двух стульях — бумажном и электронном — постоянно приводят к коллизиям. Все сроки "бумажных" процедур в законе сокращены до предела, а электронных — неоправданно растянуты. Например, закон систематически требует разместить на сайте сообщение о событиях конкурса в течение двух суток — огромный срок по меркам интернета, и, напротив, опубликовать это же сообщение в бумажном издании в течение пяти дней — абсолютно нереалистичная стремительность, особенно если речь идет о пересылке информации посредством не электронной, а обычной почты. В то же время возникает вопрос: для чего вообще торопить электронные процедуры, если их бумажные аналоги все равно растянут сроки проведения конкурса?

5.4. О ком заботился законодатель?

Текст закона не позволяет понять, о ком заботился законодатель, сохраняя бумажные отношения. Первое, что приходит в голову, — это забота о поставщике из некоего медвежьего угла, не имеющего выхода в интернет. Однако данная версия не находит подтверждения. В законе определены всего две процедуры, не имеющие параллельных "бумажных" аналогов. Это, во-первых, публикация на сайте разъяснений конкурсной документации, и, во-вторых, публикация на сайте сообщения о проведении запроса котировок. Эти процедуры наиболее востребованы именно поставщиками из медвежьих углов, которым трудно сориентироваться в нюансах конкурсной документации и которым не по плечу участвовать в более масштабных закупках. И почему-то именно здесь законодатель счел возможным отказаться от услуг "бумаги".

Еще одно возможное объяснение "бумажной" увлеченности законодателя — ориентация на гипотетического поставщика, имеющего выход в интернет, но не имеющего доступа к электронной почте. Действительно, практически нигде в тексте закона электронный адрес поставщика не фигурирует. Однако в одной из последних глав, где определяется механизм подачи жалобы на заказчика, адрес электронной почты поставщика включен в число обязательных атрибутов такой жалобы. Таким образом, и эта версия не проходит. (Любопытно, что согласно закону заказчик, проводящий открытый конкурс, обязан иметь собственный электронный адрес (статья 21, часть 4, пункт 2), но заказчик, проводящий запрос котировок, может и не иметь его (статья 43, пункт 1).)

5.5. Зачем столько сайтов?

Только желанием механически спроецировать бумажные отношения на электронную сферу можно объяснить весьма спорное решение о трех уровнях официальных госзакупочных сайтов: федеральном, региональном, муниципальном. Непонятно, кому и зачем может понадобиться столько сайтов? Если всю информацию о российских госзакупках разместить на одном сайте, в выигрыше окажутся все. Региональным и муниципальным властям не придется заботиться об оборудовании, программном обеспечении и поддержании в дееспособном состоянии собственных серверов. А российский поставщик сможет сразу увидеть полную картину российских госзакупок. Разумеется, единый общероссийский сайт может и должен показать поставщику любой интересующий его срез госзакупочной информации: не только региональный или муниципальный, но и, скажем, тематический (например, все объявленные в настоящее время в стране или в группе регионов конкурсы на поставки офисного оборудования).

5.6. Сайты-монополисты

На первый взгляд может показаться, что многочисленные официальные сайты будут конкурировать друг с другом, постоянно совершенствую электронные формы обслуживания. К сожалению, надеяться на это не приходится. Здесь кроется еще одно противоречие. Несомненно, закон 94-ФЗ служит утверждению в важном секторе отечественной экономики рыночных отношений, поддерживает соревнование поставщиков за получение государственного заказа. И в то же время тот же самый закон зачем-то порождает несколько тысяч монополистов — официальных сайтов, каждому из которых отдается в безраздельное владение единственный официальный интернет-канал, связывающий госзаказчиков конкретного муниципалитета, или субъекта федерации, или федеральных учреждений с участниками размещения государственного заказа.

Каких только упреков не доводилось слышать в адрес печатных изданий ("Конкурсные торги", "Московские торги" и т.д.), публикующих извещения о конкурсах госзакупок! Все, кажется, согласны в том, что подавляющее большинство имеющихся у этих изданий недостатков обусловлено именно их монопольным положением в сфере официальной публикации госзакупочной информации. Как можно было, имея за плечами многолетний печальный опыт "бумажных" изданий-монополистов, вновь "наступить на те же грабли", закрепив в законе единственность официального сайта для каждого госзаказчика?!

5.7. Конкуренция заявок вместо конкуренции услуг

Могут возразить, что этот опыт наконец учтен и правительство сделало правильные выводы. Одним из первых шагов к применению положений закона 94-ФЗ стал объявленный 7 ноября 2005 г. Минэкономразвития России конкурс на поставку "услуг по сбору информации, подготовке к печати, производству и распространению официального печатного издания в области государственных закупок для публикации сведений, предусмотренных законом № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.". Иначе говоря, "Конкурсные торги" соревновались с другими возможными издателями за свое право публикации извещений о конкурсах. (В этом конкурсе "Конкурсные торги" одержали победу и остались официальным изданием.) Надо полагать, что сходный конкурентный механизм будет применяться при выборе организации, ведущей официальный сайт.

Но насколько эффективна и уместна такая конкуренция? Как, например, при проведении конкурса учесть безусловный козырь "Конкурсных торгов", которые много лет как-никак справлялись со своими обязанностями? Как соотнести этот козырь с вероятными ослепительными предложениями конкурентов, о реальных возможностях и намерениях которых конкурсной комиссии, скорее всего, ничего не будет известно? Как избежать "чемоданного" настроения публикатора (издателя или владельца официального сайта), резонно опасающегося, что в следующий раз при проведении очередного конкурса на право публикации симпатии заказчика неожиданно переменятся? Публикатор оказывается в положении Шахеризады, будучи вынужденным постоянно от конкурса к конкурсу доказывать свое соответствие требованиям закона и заказчика. Конкурс заявок способен даже привести к обратному эффекту — к "антиконкуренции", поскольку публикатор, возможно, будет сдерживать свои усилия по улучшению издания или сайта, опасаясь того, что высокое качество его услуг отпугнет других желающих участвовать в конкурсе, и ему придется вдобавок мобилизовывать себе фиктивного конкурента, чтобы конкурс формально признали действительным.

В то же время организовать эффективную конкурентную среду совсем несложно. Достаточно было разрешить сосуществование нескольких официальных сайтов (изданий) и предоставить госзаказчику и участнику размещения заказа право выбора одного из них, в наибольшей степени отвечающего его потребностям. Если уж законодатель так бестрепетно отказался от единого общероссийского сайта госзакупок, то появление нескольких реально конкурирующих сайтов, казалось бы, не должно его смутить. Тогда бы действительно заработали классические рыночные механизмы, началось соревнование действующих сайтов, а не конкурсных заявок. Такая не бумажная, а реальная конкуренция, разумеется, несопоставимо более убедительна и результативна. Однако, к сожалению, реальное соревнование сайтов остается несбыточной мечтой, поскольку в законе 94-ФЗ жестко закреплено монопольное положение официально сайта.

5.8. Пестрота программных решений

Закон постоянно подчеркивает полную самостоятельность, и даже обособленность отдельных участников госзакупок. Характерный пример — статья 41, часть 5: "заказчиком обеспечивается надежность программного обеспечения, используемого для проведения открытого аукциона в электронной форме". Вместо того чтобы поручить проведение всех электронных аукционов единому официальному общероссийскому сайту, закон призывает заниматься проблемами программного обеспечения даже не персонал региональных или муниципальных сайтов, а непосредственно госзаказчика. Ничего кроме разобщенности и неразберихи такое решение не принесет. К пестроте бесчисленных региональных и муниципальных сайтов добавляется еще и многообразие программных решений электронного аукциона, выбранных отдельными госзаказчиками.

* * *

Список электронных недоразумений, содержащихся в тексте закона 94-ФЗ, можно продолжать достаточно долго. Надо полагать, какая-то часть из них будет впоследствии разрешена посредством подзаконных актов. Однако без внесения радикальных поправок непосредственно в текст закона, видимо, даже в ближайшее время обойтись не удастся. Далее